境外國資風控：政府須更有作為

　　境外國資風控：政府須更有作為

　　文/文宗瑜

　　境外投資風險的多類別、更大更復雜及可控性差，決定了有效防控投資風險不能由單個企業(yè)或單個行政部門來完成。建立國內國外及多主體協調聯動的風險防控機制，在投資前進行風險評價，在投資過程中進行風險全程監(jiān)控，并在風險發(fā)生時及時應對，才能從根本上防范及控制境外投資風險

　　中國經濟的持續(xù)高增長主要得益于投資驅動，而國有企業(yè)的巨大投資規(guī)模在其中扮演著十分重要的角色。國企尤其央企在保持國內投資高增長的同時，也在不斷加大境外投資的力度及規(guī)模。部分國企尤其央企成為跨國公司，中國境外投資規(guī)模仍然保持較快增長，已經成為趨勢。與國內投資依賴政府支持及自身壟斷支撐相比，國企尤其央企在境外投資雖然實現了比較快的增長，卻面臨著越來越大的風險，這些風險有的正在爆發(fā)，有的仍在繼續(xù)積聚。如何防范及控制風險，已成為國企境外投資及境外國資管理亟待解決的問題。無論是作為境外投資主體的國有企業(yè)，還是作為境外投資行政管理的各政府職能部門，都要高度重視并強化境外投資與境外國資管理的風險評價，建立國內國外及多主體協調聯動的風險防控機制。

　　貨幣洶涌：境外投資沖動難遏

　　人民幣對外升值與對內貶值的同步推進，尤其是貨幣供應量增長過快過大形成的對內貶值幅度大于對外升值，不僅刺激了中國人境外購物的欲望，也刺激了中國企業(yè)境外投資的沖動。

　　中國已成全球M2(廣義貨幣供應量)連續(xù)多年增長最快且目前最大的國家。到2010年底，中國5.88萬億美元GDP對應了72.58萬億人民幣M2，而美國14.51萬億美元GDP對應的M2相當于55.46萬億人民幣。如此洶涌的貨幣供應量降低了人民幣在國內的購買力和國內的投資回報率，境內資本已然過剩。例如農業(yè)方面，天然過低的投資回報率使得資本不愿意涉足其中；工業(yè)方面，產能過剩的現實使得資本不能繼續(xù)進行超負荷的投入；服務業(yè)方面，過低的財務水平及質量使得投資回報無法得到有力保障。這迫使資本不得不向境外尋求新的利潤增長點，從而刺激并放大了中國企業(yè)境外投資的沖動。

　　與民營企業(yè)境外投資追求相對較高的投資回報相比，國有企業(yè)尤其央企境外投資更看重規(guī)模擴張。過去的5－10年，國有企業(yè)尤其央企的境外投資逐年增長，投資規(guī)模越來越大。由于國資管理部門對企業(yè)的考核名義上強調“大而強”，實際上更注重“高增長”，因此在多種因素的助推下，國有企業(yè)尤其央企正在全力并全面推進境外投資。據國資委統(tǒng)計，截至2010年底，央企境外資產總額超過了4萬億美元，投資項目主要涉及能源資源、工程建設，分布地區(qū)也從最初少數國家擴大到了全球大多數國家。隨著國有企業(yè)對外投資數量的增多及投資規(guī)模的增大，企業(yè)境外投資風險也在不斷放大并時常爆發(fā)，這給國有企業(yè)帶來了巨大的經濟損失。

　　重重危機步步緊逼

　　國有企業(yè)尤其央企基于規(guī)模擴張沖動而驅使的境外投資，使各種投資一開始就種下了風險的基因。由于缺乏風險意識及境外投資前的風險評價程序，使國企尤其央企境外投資面臨著多種風險，這些風險包括投資東道國的政局動蕩與社會動蕩風險、文化差異而導致的規(guī)則習俗沖突風險、國有企業(yè)市場化競爭能力不強而面臨的經營風險和運營風險及國有企業(yè)之間相互打壓及融資渠道單一而加劇的財務風險等。這些風險的積聚及爆發(fā)不僅導致了國有企業(yè)境外投資的巨大虧損，而且也使得境外國有資產管理陷入困境。

　　國企境外投資集中于亞非等某些國家或地區(qū)所承受的政治社會動蕩風險。國有企業(yè)尤其央企不斷增長的境外投資正使其扮演著跨國公司的角色。與發(fā)達國家的跨國公司相比，從事境外投資的國有企業(yè)尤其央企，跨國投資起步晚且參與國際市場競爭的能力較弱，從而決定了其進入發(fā)達國家進行投資的難度很大。因此，國有企業(yè)境外投資經常選擇與中國地緣較近且外交關系較好的地區(qū)，投資主要集中在亞非等地區(qū)尤其是中東、西亞、非洲等地區(qū)。然而，這些地區(qū)相比于北美、歐洲等地區(qū)，大多國家存在國內經濟發(fā)展落后、政府官員貪腐嚴重、國內居民收入懸殊、難民數量較大等問題，從而使其潛伏著政治社會動蕩的風險。國有企業(yè)尤其央企的境外投資集中在這些國家，一旦投資所在國家發(fā)生政治社會動蕩，往往會導致國企境外投資損失巨大。2011年上半年利比亞的國內動蕩，不僅導致中國政府要動用巨大財力物力并支付巨額成本進行撤僑，而且導致國有企業(yè)的境外投資損失慘重。

　　國企境外投資的境外企業(yè)管理不適而導致的規(guī)則習俗沖突風險。長期依賴行政力量及適應國內環(huán)境的國有企業(yè)，已經形成了既定的管理思維及管理模式。這種管理思維及管理模式在國企境外投資的東道國，往往面臨一個“不適應”與一個“跟不上”。一個“不適應”是指不適應東道國雇員不斷要求加薪及改善待遇的要求，從而導致與工會的沖突，使國企境外投資不斷遭受雇員罷工而帶來的損失；一個“跟不上”是指對東道國宗教習俗了解及尊重的跟不上，從而導致與境外投資所在地的居民形成沖突，使國企境外投資要額外支付巨大成本。在國企境外投資沒有學會“管理國際化”及因地而異的“管理本土化”之前，因管理不適而導致的規(guī)則習俗沖突風險就不會化解。

　　國企境外投資過度依賴行政力量而面臨的市場風險。國有企業(yè)尤其央企境外投資屬于跨國競爭，更強調企業(yè)自主參與國際競爭。但是，在國內習慣了政府支持的國企，在境外投資上往往也搭政府“便車”。從國家商務部統(tǒng)計結果來看，國有企業(yè)尤其央企的境外投資項目除政府牽線搭橋以外，就是中國政府在非洲等地出資的基礎設施建設或進行的經濟援助，完全由國有企業(yè)自主尋找及選擇的投資項目很少。國有企業(yè)尤其央企依賴行政力量進行境外投資，雖然容易通過審批且前期投入較少，但加大了投資風險。這種國企境外投資的模式，反映的是國有企業(yè)尤其央企境外投資風險意識弱的現狀。當然，國有企業(yè)尤其央企在境外投資上搭政府“便車”，往往是為了把風險轉嫁給政府或讓政府承擔風險。

　　國企境外投資集中于某些領域及種類單一所潛伏的運營風險。相對中國企業(yè)境外投資的過快增長，可供國有企業(yè)選擇的境外投資項目相對較少。在某種意義上，投資領域或項目的單一往往會導致投資風險級次的遞增。國有企業(yè)在境外投資過程中，并沒有充分考慮這種風險。一些國有企業(yè)尤其央企往往將巨額資金投入單個項目中如資源類項目、工程類項目和勞務輸出類項目，從而使運營風險更加集中。此外，在對外投資中，國有企業(yè)的前期調研過少，許多企業(yè)過度依賴對國內市場的判斷和以往國內投資經驗進行境外投資，從而無法應對風云變幻的國際市場。國有企業(yè)這種孤注一擲的境外投資行為，加上沒有充分準備的投資決策，決定了其境外投資項目一旦出現風險，往往損失嚴重。

　　國企境外投資相互壓價及融資渠道單一而加劇的財務風險。國企境外投資往往還不習慣中國企業(yè)之間的相互依賴與相互支持，仍沿襲國內國企之間惡性競爭的做法。國有企業(yè)境外投資的相互壓價，不但會影響交易標的的價格，加大投資成本，還會增加國企境外兼并收購的難度，從而加劇企業(yè)的財務風險。此外，國有銀行和國有企業(yè)都與政府密不可分，向國有商業(yè)銀行貸款是境外投資最常見也是最便利的融資方式。但是，單一的融資渠道加劇了國有企業(yè)境外投資對國有銀行的依賴性，使得國有企業(yè)缺乏拓寬融資渠道的動力，在國家政策進行調整或是國有銀行本身出現問題而無法進一步貸款時，國有企業(yè)境外投資就可能面臨資金匱乏而導致的資金鏈斷裂風險。

　　風險評價：急需補上的一課

　　境外投資與境內投資的最大區(qū)別，就是風險更大，一旦發(fā)生風險往往損失慘重。因此，應強化境外投資的風險意識，完善風險評價的程序及機制。就風險評價而言，應從微觀層面與宏觀層面同步推進。政府各行政主管部門除了督促國企完善風險評價程序及機制外，還應盡快建立宏觀層面的風險評價制度。需要強調指出的是，國資管理部門應考慮如何實現國有企業(yè)境外投資風險評價與績效評價的對接。

　　國企應在充分分析與判斷風險的前提下選擇境外投資項目。投資項目是投資風險與投資收益的載體。國有企業(yè)境外投資的風險防范及控制應從投資項目的風險評價開始。為了降低項目投資風險，項目負責方應對項目本身進行全面系統(tǒng)的調研與分析，包括對投資地政治、經濟、自然等環(huán)境進行調查，對投資周期進行預測，對投資周期內各種不確定性的概率進行估計，以此判斷投資項目的風險大小。投資項目的好壞，不在于規(guī)模大小，而在于風險是否可控。從事境外投資的國企，應承擔起投資項目風險判斷主體的職責，即在選擇投資項目時，國企自身應通過多種方式對投資項目的風險作充分的分析和判斷，做到心中有數。具體途徑既可以由企業(yè)成立專門的項目風險調研組進行調研，也可以聘請大型國際投資咨詢公司為其提供專業(yè)支持。

　　國企應不斷強化境外投資的風險管控機制并責任到人。無論是理論上還是實際操作中，投資風險都是可控的，從國內外眾多風險控制成功經驗來看，只要加強管理，就能將風險降低到可以承受的范圍之內，從而減少或消除風險給企業(yè)帶來的投資損失。因此，國企要想實現境外投資損失最小化，就必須建立起風險管控機制以有效降低風險。在風險管控機制建立與完善的過程中，國企作為項目風險評價的微觀主體，首先應完善境外投資風險管控制度，這既包括風險管控部門及人員的設置，也包括反映安全性、盈利性等指標體系的構建；其次應強化境外投資風險管控流程，這包括投資調研數據的收集、分析及判斷，投資執(zhí)行過程中的信息反饋，投資風險的預警，投資活動的評價等。此外，風險管控機制要想真正發(fā)揮作用，還必須實行投資負責人問責制。具體而言，就是要求國企細化境外投資的各個環(huán)節(jié)，將各個環(huán)節(jié)的權責落實到個人，出現問題時由個人承擔責任，從而促使投資的各個負責人各司其職、恪盡職守。除此以外，還要落實國企經營班子層面的境外投資風險責任機制及責任人。

　　各行政主管部門應把風險評價作為境外投資與境外國資管理的重點。政府層面尤其中央政府層面的各行政主管部門，不僅是國企境外投資的推動者，還是國企境外投資的審批者，但各行政主管部門并沒有將風險評價作為境外投資與境外國資管理的工作重點。這種政府層面風險評價的缺位，使得國企無法從其投資審批部門那里得到相關的風險估測及風險評價要求，加之國企自身風險評價能力有限，這在很大程度上弱化了國企境外投資的風險意識。因此，為有效控制并降低國企境外投資風險，行政主管部門應在國企申報境外投資項目時嚴格把關，在項目審批過程中，逐步建立并完善風險評價，從而為降低風險及減少投資損失奠定基礎。具體來說，可由各行政主管部門的具體主管業(yè)務司局按照項目審批環(huán)節(jié)，對投資風險逐次評價，甚者可以設置專門的司局并配備專業(yè)人員進行評價。

　　國資管理部門應實行國企境外投資風險評價與績效評價的對接。與境內投資考評一樣，國資管理部門對國有企業(yè)境外投資的考評主要是從績效方面進行考評，比如，國資委對央企的考評主要是從資產收益率、經濟增加值等經濟效益進行考核。然而績效評價更多體現為事后的評論，是在項目結束或告一段落的情況下給予的評價，這與以事前估計為內容的風險評價相比，在時效性方面具有較明顯的滯后性，從而不利于企業(yè)控制風險。從國資管理的現實情況看，無論是國企追求價值最大化的內在動力，還是激烈國際競爭所產生的外在壓力，都要求國資管理部門對國企境外投資實行風險管理與績效管理相對接，不僅要做好境外投資的績效評價，總結境外投資的經驗及教訓，更要做好境外投資的風險評價，引導國企重視境外投資的風險防范及控制，以減少國企境外投資損失。

　　群防聯動：政府部門須更有作為

　　境外投資風險的多類別、更大更復雜及可控性差，決定了有效防控投資風險不能由單個企業(yè)或單個行政部門來完成。無論是作為國有資本出資人的國資管理部門，還是行使境外投資相關審批權的各行政主管部門，甚至是負責國家形象維護及國家安全的外交安全部門，其加強風險防控的方式及力度都直接影響到了風險防控效果。因此，建立國內國外及多主體協調聯動的風險防控機制，在投資前進行風險評價，在投資過程中進行風險全程監(jiān)控，并在風險發(fā)生時及時應對，才能從根本上防范及控制境外投資風險。

　　以國資管理部門為主體建立國內國外聯動的風險防范控制機制。境外投資風險防控機制的建立應由國資管理部門、國內投資母體、境外投資企業(yè)三者共同完成，其中，作為國有資本出資人的國資管理部門，應在風險防控機制的建立中發(fā)揮主導作用。在國內，應該淡化所有制界限，建立以國資管理部門為核心，國企民企等投資母體共同參與的風險防范控制體系，使企業(yè)對投資風險的評價及時匯總至國資管理部門，再由國資管理部門將風險評價信息傳遞至各投資母體，從而實現信息充分共享、風險共同防范。在國外，更應打破所有制界限，由國資管理部門牽頭，在境外投資所在地的所有中國企業(yè)之間都建立起國內外聯動的風險防范控制機制，相互依存、互通有無，從而有效降低投資風險。

　　涉及國企境外投資的多個行政部門應建立定期溝通及會商機制。就境外投資的審批及管理而言，不同的行政主管部門由于工作性質或內容的差別而負責不同的審批環(huán)節(jié)或重點。對同一個境外投資項目，各個部門給出的風險診斷也不盡相同，而單方面的風險判斷無法對整個投資項目給出一個全面而系統(tǒng)的結論或評價。因此，除國資管理部門外，發(fā)改委、商務部、外匯管理局等其他涉及境外投資的行政主管部門應盡快建立起定期溝通及會商的機制。各部門要從自身業(yè)務出發(fā)，定期對某些境外投資項目或一個時間段的所有境外投資活動進行風險評價，具體來說，可以一個月或一個季度為期限，定期進行交流、溝通及探討，對風險給予較全面的評價，并對境外投資的投資區(qū)域、投資形式和投資方式等提供全面科學的政策性指導。

　　外交與安全部門應搜集并反饋國企境外投資較多的東道國相關信息。隨著中國經濟實力的不斷增強，中國的外交能力在不斷提升，國家外交部門對研究分析各國政治、經濟、文化等方面的貢獻在不斷擴大，與此同時，國家安全部門在搜集分析各國金融、科技、人才信息等方面也發(fā)揮著越來越大的作用。但是，國家外交與國家安全部門在國企境外投資的風險防控方面的作用還沒充分發(fā)揮。無論是境外投資企業(yè)還是國資管理部門，都無法在最短時間內從外交安全部門那里獲得投資東道國的政治經濟社會及政局變化信息；對投資東道國政治經濟社會及政局變化信息獲知的滯后，往往會導致錯失境外投資風險應對處置的最佳時機。因此，外交與安全部門應該承擔更多的責任，要盡力及時獲取投資東道國的相關信息，對該國的政局變化及社會是否穩(wěn)定等情況給予定期評價，并向境外投資的各行政主管部門及國資管理部門定期傳遞信息、提出導向性建議，以保證境外投資政策及時調整及風險應對措施的及時采取，從而最大限度降低境外投資風險。

　　(作者系國內著名經濟學家，供職于財政部財政科學研究所)