這座霧都20多年來(lái)奇跡般的復(fù)興并非一個(gè)美好的故事,由私營(yíng)部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的局限性、由房地產(chǎn)刺激城市復(fù)興的泡沫化都是曲折的一部分
□ 記者 馮禹丁
在2010上海世博會(huì)園區(qū)中,英國(guó)館絕對(duì)可以算是一個(gè)最“酷”的所在。整個(gè)建筑高20米,遠(yuǎn)觀像是一株隨風(fēng)搖曳的蒲公英,它由60858根纖細(xì)透明、長(zhǎng)達(dá)7.5米的亞克力“觸須”組成,每根“觸須”頂端都內(nèi)嵌著不同的植物種子。觸須會(huì)像光纖那樣傳導(dǎo)光線以提供內(nèi)部照明,營(yíng)造出敞亮肅穆的空間感。晚間,自觸須乃而出的光,讓整個(gè)展館散發(fā)出迷人的綽影。
“我們相信,英國(guó)館會(huì)成為世博園區(qū)最有吸引力的一個(gè)館?!鄙虾J啦?huì)英國(guó)館貿(mào)易投資戰(zhàn)略主管龐大維(David Percival)4月中旬在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)說(shuō)。5月1日世博會(huì)開(kāi)幕之后,名為“種子圣殿”的英國(guó)館門(mén)前果然人滿為患,兩三千人排隊(duì)等候進(jìn)入,平均等候時(shí)間為3小時(shí),多則甚至要排6個(gè)小時(shí)。以至于英國(guó)駐上海副總領(lǐng)事雅克·布克女士不得不在媒體上呼吁,“我們不鼓勵(lì)人們排隊(duì)6小時(shí)來(lái)看英國(guó)館。”
在龐大維看來(lái),英國(guó)館的迷人之處不僅在于它的外形創(chuàng)意,更體現(xiàn)于它對(duì)未來(lái)城市可持續(xù)發(fā)展理念的理解和獨(dú)特演繹。英國(guó)館的主題是“讓自然走進(jìn)城市”,其內(nèi)嵌的種子超過(guò)26萬(wàn)顆,涵蓋了900個(gè)品種,全部來(lái)自中國(guó)科學(xué)院昆明植物研究所的野生生物種子資源庫(kù)。昆明植物所2004年與英國(guó)合作開(kāi)發(fā)“千年種子銀行”項(xiàng)目,計(jì)劃到2020年收集和保存世界上25%的野生花木物種。龐大維說(shuō):“種子代表了可持續(xù)發(fā)展的理念,代表自然的多樣和生命的潛能,每天地球上有100多種物種在消失,人類(lèi)在發(fā)展中一定要留住這些朋友?!?/p>
倫敦的磨難
英國(guó)首都倫敦是1851年第一屆世博會(huì)的舉辦地,它曾作為工業(yè)革命和“大城市病”、貧民窟的首發(fā)地而聞名于世。歷史上的倫敦所經(jīng)歷的磨難濃縮了人類(lèi)城市史上的黑暗一面,它曾經(jīng)歷過(guò)死亡7萬(wàn)人以上的大鼠疫,直到一間面包房里躥出的火苗引燃了一場(chǎng)席卷倫敦的大火,這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)數(shù)周、奪去8人性命的火災(zāi)意外終結(jié)了鼠疫的肆虐,而災(zāi)后重建更令倫敦經(jīng)濟(jì)得以階段性復(fù)蘇。
歷史上的倫敦似乎總是在重復(fù)著類(lèi)似的塞翁失馬戲劇。比如它曾幾個(gè)世紀(jì)都籠罩在“黃色濃霧”之中,1952年12月的那場(chǎng)4天4夜的大霧甚至奪取了成百上千條生命。災(zāi)難迫使政府制定《公共健康法》、《清潔空氣法案》等一系列嚴(yán)苛法律,推動(dòng)倫敦將重工業(yè)轉(zhuǎn)移,向無(wú)污染的金融、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型?,F(xiàn)在倫敦早已不是“霧都”,其空氣質(zhì)量居于全球城市前列。
倫敦曾經(jīng)是世界上交通最擁堵的城市,也是最早陷入似乎無(wú)解的交通困境的國(guó)際大都市。但同時(shí)倫敦也是軌道交通、地鐵系統(tǒng)和道路擁堵費(fèi)征收的首吃螃蟹者,市中心擁堵?tīng)顩r不斷得到改善。倫敦?fù)碛腥澜缱罟爬弦沧畎l(fā)達(dá)的12條地鐵和軌道交通系統(tǒng),即將于今年10月開(kāi)工的十字鐵路(Cross Rail)將成為歐洲最大的交通建設(shè)項(xiàng)目。如今90%的倫敦人都乘坐公共交通工具上下班,只有44%的倫敦市民擁有私家車(chē),市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜正在引導(dǎo)整個(gè)城市的自行車(chē)革命,倫敦市民可以從全市400個(gè)自行車(chē)??奎c(diǎn)的6000輛自行車(chē)中任意租借一輛。
作為制造業(yè)基地和港口貿(mào)易中心的倫敦,最早感受到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和內(nèi)城衰退的“空心化”沖擊,但歷經(jīng)艱辛之后的最終復(fù)興帶動(dòng)了整個(gè)大倫敦重回世界之巔。如今倫敦被稱為“世界城市”(World City),有著40%的城市綠化率,對(duì)于金融業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)的吸引力無(wú)人能及,它擁有世界上最大的保險(xiǎn)市場(chǎng),最大的黃金租賃市場(chǎng),最大的船舶經(jīng)紀(jì)市場(chǎng)以及比任何其他城市都多的外資銀行和投資公司,以至于日本的銀行在倫敦的數(shù)量比在東京還多,美國(guó)銀行在倫敦的數(shù)量比在紐約還多。英國(guó)富時(shí)100指數(shù)中一半的企業(yè)和歐洲500強(qiáng)中超過(guò)1/5的公司在倫敦設(shè)立總部,而世界500強(qiáng)中75%的企業(yè)都在倫敦設(shè)有辦公室。另外,倫敦是音樂(lè)、時(shí)尚、廣告和設(shè)計(jì)行業(yè)的國(guó)際門(mén)戶,在會(huì)計(jì)和法律等專(zhuān)業(yè)性服務(wù)行業(yè)方面也處于世界領(lǐng)先水平,它還擁有42家學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)和數(shù)以萬(wàn)計(jì)世界頂級(jí)研發(fā)人才。倫敦還是最大的碳交易發(fā)生地。它的目標(biāo)是到2025年二氧化碳排量減少60%。
本屆世博會(huì)上,英國(guó)館的展示主題包括“綠色城市”、“開(kāi)放城市”和“活力城市”,用這三個(gè)詞來(lái)形容今天的倫敦再恰當(dāng)不過(guò)。倫敦也在世博會(huì)“城市最佳實(shí)踐區(qū)”(UBPA)的零碳館(ZED Pavilion)內(nèi)設(shè)立了“倫敦,低碳之都”,展示倫敦在城市可持續(xù)發(fā)展上所取得的成就。零碳館項(xiàng)目的原型來(lái)自于“全球首個(gè)零二氧化碳排放社區(qū)”倫敦南部的貝丁頓社區(qū)。倫敦發(fā)展署駐上海首席代表趙冰冰向《商務(wù)周刊》介紹,倫敦還將展覽題為“打開(kāi)倫敦”的26個(gè)創(chuàng)意旅行箱,向世人展示他們?nèi)绾螌h(huán)保理念貫穿到城市生活的點(diǎn)點(diǎn)滴滴。
“倫敦是一個(gè)焦點(diǎn),當(dāng)代關(guān)于城市的很多動(dòng)態(tài)研究都匯聚于倫敦?!蓖瑵?jì)大學(xué)城市與規(guī)劃學(xué)院教授童明告訴《商務(wù)周刊》,“從1990年代開(kāi)始,倫敦經(jīng)歷了一個(gè)很大的再生和轉(zhuǎn)折,已經(jīng)從老邁、遲緩、沒(méi)落的代表變成了一座最有活力的城市?!?/p>
但倫敦提供的最重要經(jīng)驗(yàn)或許是,“奇跡般的復(fù)興絕不是一帆風(fēng)順的,而是曲折甚至多災(zāi)多難的”。
完全非正統(tǒng)的處方
倫敦城從衰退到復(fù)興的變遷,發(fā)生在20世紀(jì)中后期制造業(yè)由英美等國(guó)向愛(ài)爾蘭、以色列和東亞轉(zhuǎn)移的歷史語(yǔ)境之下。此前的百年,英國(guó)的海洋霸主和工業(yè)領(lǐng)先地位,使倫敦成為世界上最繁忙的港口和工業(yè)基地,繁忙到倫敦橋上橋下經(jīng)常發(fā)生大規(guī)模交通堵塞。但隨著英國(guó)工業(yè)體系的衰退和集裝箱海運(yùn)的興起,“二戰(zhàn)”后,臨海的港口代替了倫敦的貿(mào)易中心地位,倫敦的碼頭關(guān)閉速度比開(kāi)張的還要快?!?950-1960年代是東京和紐約大發(fā)展的時(shí)期,而倫敦則處于衰退中?!蓖髡f(shuō)。
1961-1971年,英國(guó)制造業(yè)和運(yùn)輸業(yè)也先后陷入衰落,整個(gè)大倫敦區(qū)有50多萬(wàn)人失業(yè)。加上英國(guó)政府推行的“新城運(yùn)動(dòng)”加劇了過(guò)度郊區(qū)化,當(dāng)時(shí)倫敦的3萬(wàn)名碼頭工人中只有3000人留下來(lái)。1970年代和1980年代的大蕭條,更沉重打擊了英國(guó)經(jīng)濟(jì),大部分制造業(yè)基地消失,重工業(yè)企業(yè)如貝克頓煤氣公司、格林尼治煤氣公司相繼關(guān)閉,以港口為基地的工業(yè)開(kāi)始萎縮。1971-1981年,整個(gè)英國(guó)損失了200萬(wàn)個(gè)工廠就業(yè)崗位,到1981年,倫敦港區(qū)失業(yè)率達(dá)到18.6%,整個(gè)碼頭區(qū)最后一個(gè)老碼頭——最大的“皇家碼頭”也正式宣布關(guān)閉。
1970年代末時(shí),所有的英國(guó)大城市都出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象:以廢棄的工業(yè)或倉(cāng)庫(kù)廢墟為特征的大塊空白或半空白土地等待著再開(kāi)發(fā)。大多數(shù)這類(lèi)土地都是公有或半公有的,當(dāng)?shù)厥姓块T(mén)計(jì)劃將其用于住房或修路,但由于受制于財(cái)政削減或公眾反對(duì)而無(wú)法施行。撒切爾政府的環(huán)境國(guó)務(wù)大臣邁克爾·赫塞蒂納回憶他1973年飛過(guò)港口區(qū)的所見(jiàn):“緊鄰著倫敦內(nèi)城的繁華,是幾百英畝荒涼的港口、碼頭和倉(cāng)庫(kù)等的空虛和無(wú)助。有各種委員會(huì)、報(bào)告、討論,但令人震驚的是,沒(méi)有人做出有效的事情,沒(méi)有人負(fù)責(zé)?!?/p>
1977年,在一次英國(guó)皇家城市規(guī)劃協(xié)會(huì)會(huì)議上,著名城市規(guī)劃學(xué)家彼得·霍爾談?wù)摮鞘兴ネ藭r(shí)說(shuō),“人們已經(jīng)看到一些最大城市地區(qū)的發(fā)展在減速、停滯,然后倒退,失去了人口和就業(yè)?!北M管霍爾認(rèn)為沒(méi)有哪一種處方能夠真正讓這種地區(qū)起死回生,但他還是提出了一個(gè)“完全非正統(tǒng)的極端激進(jìn)的處方”——自由港(Freeport)解決方案,即挑選某個(gè)小片地區(qū)進(jìn)行各種嘗試,不對(duì)其進(jìn)行約束,這一方案“將以正大光明的自由企業(yè)為基礎(chǔ),官僚主義將被控制到絕對(duì)的最少”。
1979年撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨上臺(tái)執(zhí)政后,實(shí)行了私有化、去監(jiān)管化、減稅等一系列新政,對(duì)城市建設(shè)的政策也轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主導(dǎo),鼓勵(lì)私有資本介入城市開(kāi)發(fā)。1980年,英國(guó)政府采納了霍爾的方案,引入“企業(yè)區(qū)條例”。根據(jù)該方案,英國(guó)政府在1980-1981年間制定了15個(gè)“企業(yè)區(qū)”,入駐這些區(qū)域的公司可以享受100%的資本折讓?zhuān)约肮I(yè)和商業(yè)建筑減稅、免征土地開(kāi)發(fā)稅,以及免除許多常規(guī)規(guī)劃和管理限制。
同年,《英國(guó)地方政府規(guī)劃與土地法》獲得通過(guò),授權(quán)國(guó)家環(huán)境部建立城市開(kāi)發(fā)公司(UDCs),取代地方政府來(lái)負(fù)責(zé)城市開(kāi)發(fā)區(qū)(UDA)的工作,并賦予UDCs一系列權(quán)力,其中包括:經(jīng)國(guó)務(wù)大臣和有關(guān)部長(zhǎng)批準(zhǔn)后,UDCs可以不經(jīng)公眾聽(tīng)證,即可獲得屬于公共部門(mén)的土地。對(duì)于為什么要成立UDCs,赫塞蒂納解釋說(shuō):“我們?nèi)∠怂麄?指地方政府部門(mén))的權(quán)力,因?yàn)樗麄冎圃炝巳绱硕嗟幕靵y,他們是一群把事情徹底弄糟的人。他們有咨詢委員會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)、聯(lián)絡(luò)委員會(huì)甚至討論委員會(huì),但他們什么也沒(méi)干?!?/p>
第一批UDCs的試點(diǎn)選在了利物浦和倫敦東南部道克蘭地區(qū),1981年,英聯(lián)邦政府成立了半官方性質(zhì)的“都市綜合體開(kāi)發(fā)商”倫敦道克蘭發(fā)展公司(LDDC),致力于復(fù)興衰敗的道克蘭港區(qū)。截止1988年,英國(guó)共批準(zhǔn)成立了11個(gè)UDCs。
道克蘭位于倫敦東部,離市中心不過(guò)8公里,西起著名的倫敦塔橋東至皇家碼頭,坐擁22平方公里土地,沿著泰晤士河河岸線長(zhǎng)達(dá)80公里。原本是一個(gè)有許多功能居住區(qū)和大量倉(cāng)庫(kù)的工業(yè)碼頭,但由于和倫敦交通體系分離,當(dāng)時(shí)道克蘭及其周?chē)鐓^(qū)實(shí)質(zhì)上遠(yuǎn)離了倫敦中心區(qū)而變得日益貧窮。其河邊是雜亂的土地及110幢破舊建筑物,約60%的工業(yè)用地和水域被荒廢,那些不愿意也無(wú)資金再開(kāi)發(fā)的公共部門(mén)占用了大部分土地,私人部門(mén)僅占有相對(duì)極少的土地。1971—1981年間,該地區(qū)人口數(shù)量下降了18.15%,失業(yè)率比倫敦城內(nèi)高113%,83%的居民住在出租房里。
一開(kāi)始LDDC對(duì)道克蘭的開(kāi)發(fā)并不成功。它先設(shè)計(jì)了一個(gè)寬泛而靈活的以需求為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)框架,但由地方公眾社區(qū)團(tuán)體成立的道克蘭聯(lián)合委員會(huì)反對(duì)CDDC提出的道克蘭規(guī)劃方案,環(huán)境、土地和交通問(wèn)題阻礙了投資者在該區(qū)的投資,政府也無(wú)法拿出資金購(gòu)買(mǎi)土地。
隨后LDDC通過(guò)大規(guī)模的通訊和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善了道克蘭區(qū)域的投資環(huán)境。它修建輕軌將其與倫敦地鐵線聯(lián)通,建設(shè)公路干線并聯(lián)接到全國(guó)高速公路網(wǎng)等;其次,LDDC利用公共資金作為杠桿,將土地以比市場(chǎng)平均水平低的價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商,成功地吸引了私人投資。1980年代,英國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始回暖,道克蘭開(kāi)發(fā)區(qū)土地的商用價(jià)值大大提升,LDDC從土地增值中獲得了巨大利益,土地價(jià)格從1981年的8萬(wàn)英鎊/英畝(約合19.8萬(wàn)英鎊/公頃)上漲到1988年的400萬(wàn)英鎊/英畝。通過(guò)分期開(kāi)發(fā)住宅、商業(yè)物業(yè)等所獲得的收益滾動(dòng)開(kāi)發(fā),到1991年3月,LDDC已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)了2109英畝土地,占道克蘭總面積的40%。其中483英畝用于基礎(chǔ)設(shè)施,1225英畝出售給私營(yíng)部門(mén)用于開(kāi)發(fā)。1981-1987年,LDDC共投入公共資金3.8億英鎊,吸引了20億英鎊的私人投資。道克蘭因此成為1980年代“杠桿規(guī)劃”的最杰出案例,和其他城市內(nèi)城復(fù)興的樣板。
道克蘭的“華彩篇章”
1985年,道克蘭開(kāi)始揭幕它的“華彩篇章”——金絲雀碼頭,它原是西印度碼頭的一座倉(cāng)庫(kù),用來(lái)儲(chǔ)存來(lái)自加勒比西印度群島的香蕉和甘蔗,以及來(lái)自加納利群島的水果,但后來(lái)它變成了一個(gè)880萬(wàn)平方英尺的辦公區(qū),創(chuàng)造了約4萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。記者把它描述為“泰晤士河上的九龍”。
金絲雀碼頭開(kāi)發(fā)項(xiàng)目最初的推動(dòng)者是三家美國(guó)銀行組成的財(cái)團(tuán),但在1987年中期,其中的一家撤出,融資失敗。隨后LDDC與另一家總部位于多倫多的開(kāi)發(fā)商奧林匹亞和約克(O&Y)達(dá)成合作。O&Y公司擅長(zhǎng)大規(guī)模的公私合營(yíng),即由它提供融資,政府提供廉價(jià)土地,一起創(chuàng)造新的城市中心,比如它曾運(yùn)作過(guò)紐約的曼哈頓世界金融中心。
在金絲雀碼頭,O&Y故伎重施,買(mǎi)斷租約以吸引倫敦中心區(qū)以外的公司遷往道克蘭,比如勸說(shuō)美國(guó)運(yùn)通公司從倫敦布勞德蓋特(Broadgate)遷來(lái)。金絲雀碼頭成為倫敦城的一個(gè)延伸部分,就像曼哈頓成為華爾街的附屬品一樣。
但倫敦城決心保衛(wèi)自己的金融中心地位以應(yīng)對(duì)道克蘭的威脅。他們重新開(kāi)發(fā)炮臺(tái)街(Cannon Street),1985—1987年間,倫敦城批準(zhǔn)了5倍于之前3年的辦公面積。這三年,道克蘭增加了260萬(wàn)平方英尺的辦公面積,而倫敦城增加了1650萬(wàn)平方英尺。1991年,62萬(wàn)平方米的辦公建筑圍繞著倫敦城形成了一個(gè)完整的環(huán)形。
此時(shí)誰(shuí)也沒(méi)有想到,這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將是一場(chǎng)大蕭條的殉葬品。1990年,始于美國(guó)席卷全球的經(jīng)濟(jì)蕭條來(lái)臨,之后三年里,倫敦的金融和商業(yè)服務(wù)業(yè)工作崗位減少了9萬(wàn)個(gè),倫敦及其周邊的辦公區(qū)面積空置了1/6,許多美國(guó)銀行從倫敦撤離。到1992年4月,倫敦中心區(qū)和道克蘭辦公樓的空置率已經(jīng)達(dá)到18%,在道克蘭空置率更達(dá)到50%,金絲雀碼頭超過(guò)40%,許多正在開(kāi)發(fā)的碼頭和廣場(chǎng)項(xiàng)目停止,多家開(kāi)發(fā)商破產(chǎn)。
其中最為轟動(dòng)的悲劇者就是O&Y。1992年夏天,400萬(wàn)平方英尺的金絲雀碼頭建成,但53%的辦公樓和幾乎所有的零售商業(yè)面積未能出租出去。作為紐約最大的商業(yè)地產(chǎn)業(yè)主,O&Y擁有180億美元的資產(chǎn),但恐慌的銀行拒絕向其發(fā)放貸款,過(guò)于依賴短期貸款使得資金鏈斷裂的O&Y于當(dāng)年5月14日在加拿大登記破產(chǎn),13天后,它在倫敦的宏偉工程被托管。
這次挫折使人們開(kāi)始反思“由私營(yíng)部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的局限性”?!暗揽颂m的經(jīng)驗(yàn)暴露了過(guò)度依賴房地產(chǎn)發(fā)展來(lái)刺激城市復(fù)興的致命弱點(diǎn),如果不采用其他手段限制生產(chǎn),政府向開(kāi)發(fā)商提供的激勵(lì)因素必將引起過(guò)度供給?!备鐐惐葋喆髮W(xué)教授、《簡(jiǎn)介:當(dāng)代世界的紐約與倫敦》一書(shū)作者蘇珊·費(fèi)恩斯坦論斷到。
她的同行、來(lái)自上海同濟(jì)大學(xué)的童明教授也認(rèn)為:“道克蘭的開(kāi)發(fā)并不是一個(gè)美好的故事,里面有太多的波折,一度甚至差點(diǎn)把倫敦都給淹了。搞城市規(guī)劃的人可以從中學(xué)到很多東西?!?/p>
不過(guò)從好的一面看,道克蘭也證明了自由港和“企業(yè)區(qū)”模式對(duì)于復(fù)興老城是可行的。它使環(huán)境得到改造,新的就業(yè)機(jī)會(huì)出現(xiàn),人口增長(zhǎng)。1981—1990年間,道克蘭失去了2萬(wàn)個(gè)傳統(tǒng)工作崗位,又得到了4.1萬(wàn)個(gè)新工作崗位。港口工作消失了,銀行、保險(xiǎn)等金融服務(wù)業(yè)崗位占總就業(yè)的比重從32%上升到60%。
故事到此還未結(jié)束,1995年10月,O&Y的老板保羅·里奇曼(Paul Reichmann)在沙特阿拉伯資金的幫助下,又從銀行財(cái)團(tuán)手中把托管的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目買(mǎi)了回去,長(zhǎng)期停滯的二期工程啟動(dòng)。至2001年,金絲雀碼頭終于得以完工。1998年3月當(dāng)LDDC結(jié)束其歷史使命時(shí),道克蘭已經(jīng)重現(xiàn)了昔日的繁榮,常住人口增加了兩倍,就業(yè)率上升了30%,成為英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍的區(qū)域之一。目前的道克蘭已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型為世界級(jí)金融中心,主要的跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)都在此設(shè)立分支,其在世界金融界的地位與紐約曼哈頓島相差無(wú)幾。不僅如此,它在1990年代幾經(jīng)夭折后奇跡般的起死回生,還帶動(dòng)了整個(gè)倫敦向高科技、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)的全面躍遷。
2012年,倫敦又將迎來(lái)奧運(yùn)盛會(huì),趙冰冰說(shuō),“相信那是倫敦東區(qū)復(fù)興的又一次絕好契機(jī)”。
相關(guān)閱讀